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Politiquement indépendantes et financièrement autonomes, certaines officines non-gouvernementales américaines spécialisées dans la prévention et la résolution des conflits participent efficacement, aux côtés des diplomates du Département d’État, à l’établissement d’une stabilité internationale. Animées pour l’essentiel par des équipes de chercheurs hautement spécialisés dans le domaine du développement économique international et de la gestion des conflits, elles fournissent une aide précieuse au gouvernement américain, en le déchargeant du poids de nombreuses négociations diplomatiques délicates et coûteuses. Là encore, la Maison Blanche se satisfait fort bien de cette diplomatie parallèle aux multiples acteurs, celle-ci lui permettant de mener à terme ses objectifs de politique étrangère sans pour autant intervenir directement dans les affaires internationales.

L’usage par les États-Unis d’une diplomatie parallèle et multiple

Le terme de "diplomatie parallèle" fut inventé aux États-Unis en 1981, par le diplomate américain Joseph Montville. Celui-ci proposa en effet l’expression track two diplomacy ("seconde voie diplomatique" ou encore "diplomatie parallèle") afin de désigner l’action des spécialistes non-gouvernementaux du règlement des conflits. A l’époque, face aux manque d’efficacité de la diplomatie américaine dans le traitement des conflits internationaux, ces spécialistes réunissaient officieusement différentes personnalités (universitaires, diplomates, hommes d’affaire) afin d’établir de nouvelles modalités de règlement des conflits. Cette track two diplomacy se juxtapose donc aux initiatives diplomatiques officielles (track one diplomacy) émanant de la Maison Blanche, et prolonge son action politique par des contacts officieux . L’utilisation par le Département d’État américain de cette diplomatie parallèle n’est pas récente. Déjà, durant la guerre froide, et avant même que le terme de diplomatie parallèle n’ait été inventé, plusieurs organismes non-gouvernementaux américains prirent le relais de la diplomatie officielle américaine et tentèrent de rapprocher les deux puissances antagonistes d’alors, les États-Unis et l’Union soviétique, afin de limiter tout risque de conflit nucléaire entre ces deux pays. De la même manière, durant les années 1950 et 1960, l’American Friends Service Committee et le Moral Re-Armament agirent de concert afin de renouer officieusement les relations entre la République démocratique allemande (RDA), la République fédérale d’Allemagne (RFA) et la France. En d’autres lieux, de nombreux praticiens américains des relations internationales (universitaires, chercheurs, journalistes, …) prirent part à des négociations officieuses afin de résoudre des tensions naissantes ou mettre fin à des conflits en cours. Ce fut notamment le cas en 1962 lors de la crise des missiles cubains, ou encore lors de la "révolution d’Avril" qui secoua la République dominicaine en 1965. De 1959 à la fin des années 1980, le "Groupe de Dartmouth" mena par ailleurs à titre officieux des actions de concertation internationale visant à rapprocher les États-Unis et l’Union soviétique. Au pires moments de la guerre froide, alors que les représentations officielles des deux pays refusaient toute rencontre, les États-Unis et l’Union soviétique demandèrent néanmoins à ce que les réunions du Groupe de Dartmouth se poursuivent afin que des échanges diplomatiques informels puissent être maintenus entre les deux adversaires. La fin de la guerre froide n’a fait qu’accroître le spectre d’actions dévolues à la diplomatie parallèle américaine. Ainsi, à Chypre, parallèlement aux négociations diplomatiques exercées par la Maison Blanche (sous l’égide de l’émissaire américain Richard Holbrooke, négociateur des accords de paix en Bosnie, nommé en 1998 au poste d’émissaire spécial du Président Clinton à Chypre), deux organismes privés américains, l’Institute for Multi-Track Diplomacy de Washington, ainsi que le Conflict Management Group de Cambridge (Massachusetts) ont uni leurs efforts en créant le Consortium de Chypre. Ce programme est essentiellement financé par des fonds privés, provenant notamment de l’American-Mideast Educational and Training Services et de la Commission Fulbright pour Chypre. Le gouvernement américain a également contribué au financement du projet, via l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID). Alors que les fonctionnaires américains du Département d’État s’emploient à résoudre politiquement le conflit chypriote, l’action du Consortium de Chypre vise à rapprocher les communautés chypriotes grecques et turques en leur offrant l’occasion de travailler ensemble, d’établir des relations de confiance et de montrer à leurs collectivités respectives tout le potentiel de la coopération. Le Consortium a déjà dispensé à plusieurs centaines de Chypriotes des deux communautés une formation au règlement des conflits, à la formulation et à la gestion de projets culturels ou éducatifs, ainsi qu’à la conception et à l’exécution de programmes de formation. La diplomatie officielle du Département d’État et celle, officieuse, du Consortium de Chypre se sont habilement complétées, ce qui a permis d’accroître de manière sensible l’influence politique américaine sur l’île. De même qu’à Chypre, la Maison Blanche a su profiter de cette track two diplomacy alors qu’elle tentait en 1994 de promouvoir une "Initiative en faveur de la Grande Corne de l’Afrique" (Greater Horn of Africa Initiative) après son expérience malheureuse en Somalie. Orchestrée par l’Agence des États-Unis pour le développement international (United States Agency for International Development), ce programme gouvernementale visant à assurer la stabilité et la sécurité alimentaire dans la région s’est d’emblée appuyé sur un ensemble d’organismes non-gouvernementaux américains. Le Département d’État présenta d’ailleurs cette initiative comme un effort de collaboration entre les États africains et certaines organisations non gouvernementales américaines, tel l’Institute for Multi-Track Diplomacy. En 1991, l’évolution de la situation internationale et le développement des organismes de diplomatie parallèle et préventive conduisirent à la formulation d’une nouvelle approche autour du concept de track two diplomacy. La gamme d’initiatives officieuses issues de structures non-gouvernementales susceptibles de faciliter le règlement des conflits internationaux devenait en effet à la fois trop diverse et trop complexe pour être définie par la simple expression de diplomatie parallèle. Louise Diamond, spécialiste en relations internationales à l’Institute for Multi-Track Diplomacy de Washington, inventa alors l’expression de multi-track diplomacy ou "diplomatie multiple". Cette forme d’action internationale se caractérise, selon Louise Diamond, par une grande diversité d’acteurs, dont : les diplomates officiels, les spécialistes non gouvernementaux des règlements des conflits, le monde des affaires, les particuliers, les milieux de la recherche et de l’enseignement, les lobbies, les milieux religieux, les associations philanthropique et les médias. Cette "diplomatie multiple" est incarnée aux États-Unis à travers une vingtaine d’organismes, associations, fondations ou centres de recherche spécialisées dans la gestion des crises internationales. Ceux-ci sont fréquemment employés par la Département d’État afin de promouvoir à peu de frais les objectifs de politique étrangère formulés par la Maison Blanche.

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